信息披露由指引升级制度 公益组织透明化政策提速

猴子

　“指引”升级“制度”

披露从被动到主动

公益组织透明化政策提速

在刚刚于北京结束的全国两会上，王名是公益慈善领域的专业记者们围追堵截的焦点人物之一，首要原因是他“曝光”了一项正在紧锣密鼓制定过程中的重要制度。这位全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长提供给《公益时报》记者一份他的提案列表，上面罗列了共10个提案，当中8个都是针对公益慈善领域的。其中，第六个提案和他提及的制度直接相关--事实上，王名的另外一个身份是民政部正在制定过程中的《公益组织信息公开制度》草案的起草者之一。王名透露，去年下半年，民政部就已委托清华大学就该制度的开展开始了专项研究。

无独有偶，也就在2012年全国政协会议结束的当天，3月13日，中国最大的公益慈善机构中国红十字总会，将一份“审计服务招标公告”挂上了中国政府采购网的首页。红会希望通过此次招标选聘5家符合要求的会计师事务所为其提供年度审计、专项审计、离任审计等审计服务，服务期为3年。中国红十字会总会有关负责人对《公益时报》记者表示，此前公开招标审计服务是中红会推动“两公开两透明”（捐赠款物公开，财务管理透明，招标采购公开，分配使用透明）的又一举措。

民政部正在起草的《公益组织信息公开制度》（以下简称“制度”），预计今年内可出台，届时公益组织均需按规定内容进行信息公开。在“制度”出台前夕，《公益时报》记者分别采访了中国青少年发展基金会秘书长涂猛、中国扶贫基金会常务副秘书长刘文奎、中国少年儿童基金会秘书长陈晓霞。他们分别阐述了各自机构的透明化进度以及他们对于“制度”的理解。

现行“行规”未与时俱进

我国现行的社会组织管理法规当中，《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》是我国现行社会组织管理法规体系中的三大基本条例，分别于1998年10月25日、1998年11月25日和2004年6月1日颁布实施。

不难看出，这三大基本条例制定时间距今有些年头，最长的《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》距今已有约14年。

　　2004年6月1日颁布实施的《基金会管理条例》距今也已约8个年头，最初为了规范基金会的组织和活动，维护基金会、捐赠人和受益人的合法权益，促进社会力量参与公益事业而颁布。当时《基金会管理条例》出台赋予了个人出资成立基金会的权利。很多人都预计，基金会将会在接下来的5年跟中国社会经济一样，迎来高速发展，整个社会的财富生态也会大大改变。但是事实并非如此，《基金会管理条例》在社会发展过程中，未能有效得到及时修正和补充，有些条款还是停留在当时社会条件下未能与时俱进，不利于基金会整体的长期发展。清华大学教授王名认为，《基金会管理条例》对于公募基金和非公募基金的区分以及对募款资格的严格审批要求令许多民间公募基金望而却步。

2011年12月16日民政部制定的《公益慈善捐助信息公开指引》正式向社会发布，该“指引”为民政部发布的最新有关公益慈善捐助信息条例。但这份《指引》却不具备强制性，属于自觉公布范畴。根据民政部基金会网站估计，目前登记注册的2000多家基金会中建立公开网站的不足25%,在网上公开信息则更少，能够每周更新网站信息的只占基金会总数的5%,起不到任何信息公开透明的作用。

“任何一种管理办法都应该与时代的发展进步同步，一部时隔八年的条款在社会事务发展的管理进程当中应该得到修正并与时俱进。”中国扶贫基金会常务副秘书长刘文奎说。

信息披露“自律”现状应获肯定

记者在调查中发现虽然目前民政部制定的《公益组织信息公开制度》暂未出台，但一部分社会组织在长期运作下也逐渐开始形成了一套“自律”披露准则。这里面尤以大型基金会为代表，它们都在自身人、财、物上进行硬软件升级，同时相对较多地利用互联网平台进行统一的信息披露。

中国扶贫基金会目前已经在资金财务状况、公益项目运作、年报披露上提高信息公布频率，由线下通过纸媒公布的传统模式转入线上、线下互联网与纸媒立体化传播方式，大大提高了信息公布的及时性、准确性。“但我们披露公益慈善信息离公众的要求还是有差别的，还不够，今后将完善更多发布、沟通渠道，使公众信息知晓权得到充分尊重。”刘文奎说。

中国青少年发展基金会2006年1月联合中国扶贫基金会、爱德基金会发起了中国NPO自律行动，2010年7月，作为发起机构，参与“基金会中心网”的建设，将许多基金会的信息通过中心网“晾”了出来。中国青少年发展基金会1989年开始实施“希望工程”,1992年推出了“一助一”的捐助制度。捐款人与受助学生可互相通信、探访；捐款人捐款建希望小学，捐款人从选址就开始参与学校的捐建过程，学校建成了，可以捐赠人的名字命名。

“公开透明不能只侧重捐款人，还要考虑社会其他方面；不能只偏重资金审计、财务报告和项目管理，还要考虑机构运营的总体情况；不能只是在机构官网、基金会中心网以及政府管理部门指定的媒体上披露信息，还要在更多的特别是网络媒体上公开信息。重要的是，这个公开的制度，让捐款人了解了你的合法性，你的执行力，你的诚信自律，你的有效性。这个制度做到了从接受捐款到项目落实的全过程向捐款人公开并接受捐赠人的监督。”涂猛说。

中国儿童少年基金会作为中国第一家成立的公益基金会，31年来严格执行《基金会管理条例》，按照“资金募集透明、资金管理透明、资金使用透明、资金增值透明”的原则，建立了规范、公开的财务管理和信息披露制度，每个项目在整个执行落实中，都有专人进行监督管理，定期报告反馈，发现问题及时解决。在尊重和保护捐赠人、受赠人合法隐私权益及个人意愿的基础上，通过中国儿童少年基金会官网和其他媒体，对财务报告、审计报告、项目执行等各种信息进行披露，保障社会公众特别是捐赠者的知情权、监督权和参与权。

而中国红十字总会也在积极地利用官网捐赠信息发布平台及时发布捐款、受捐信息，目前在捐赠平台上可以查询《财务收支审计报告》和青海玉树地震、甘肃泥石流、云南盈江地震、日本地震的有关捐赠信息。

　　信任危机与信息披露

　　中国少年儿童基金会秘书长陈晓霞表示，针对过去一年慈善事件的热议，表明了社会各界对慈善的普遍关注和更高的期待，在一定程度上推动着我国慈善事业的健康发展。此次民政部《公益组织信息公开制度》的出台，对于规范行业，推动整个公益慈善组织的健康、可持续发展必将起到积极的作用。

　　2011年，全国社会捐助总额至今尚未公布，记者在民政部官网规划财务司页面上查询，2011年全年4个季度的社会捐款总额相加为145.2亿元。这个数字相比2008年全年捐赠总额1070亿元（仅汶川地震捐赠就超700亿），以及2011年全年捐赠总额约700亿元都相差了不少。而民政部中民慈善捐助信息中心监测数据显示，在2011年3-5月，以慈善会和基金会为主的NGO接收到的捐款为63亿元，“郭美美事件”发生后的6-8月，全国慈善组织共接收捐赠8.4亿元，降幅达86.6%.

　　《制度》的出台，对透明的呼唤，有助于扭转这种局面吗？

　　中国扶贫基金会常务副秘书长刘文奎认为，2011年捐款数量减少是有多方面因素造成，不完全是公益慈善行业负面消息影响。去年国家经济整体形势不好、股市市场波动较大、去年全年无大灾害性事件发生、公益行业自律程度不够使部分人钻了空子等都是原因。“这也表明我们社会公众越来越关注公益慈善行业，公众的公益积极性和参与性被调动起来，由原先捐款转变为监督，应该加大监管力度，行业主管部门应该加快出台相应政策建立监督约束机制，形成良好的舆论环境和政策环境”.刘文奎说。

　　中国青少年基金会秘书长涂猛从公募基金会角度谈了自己看法。“这是一次行业性的严重信任危机。如何重拾公众信任，社会各方面都发表了很好的意见、建议。许多公募基金会是官办的，这些官办的基金会要改革体制。不改革没有出路，这种改革需要自上而下。中国扶贫基金会是官办的，但是它没有级别，因此它的社会化程度高于许多公募基金会，至少在人力资源的配置上就有很大自主权。一有了‘官阶',人员就能上难下，能进难出，专业化就上不去，就会衍生许多弊端。”涂猛说。

　　制定“国标”需注重普遍适用性

　　据悉，《公益组织信息公开制度》草案已经形成，经民政部确认后将有望在今年内发布。《制度》规定不管是人民团体、事业单位还是社会组织，只要从事公益慈善事业，就必须进行统一的登记注册，由登记管理机关代表国家和社会行使对公益慈善组织的监督管理职责。

　　中国扶贫基金会常务副秘书长刘文奎表示，制度出台必须要有标准，必须切合实际，面对全国已注册的2000多家基金会同行，可能大家各自情况不同，标准应该具有大多数机构的可操作性，其次才是针对性。对于信息公开的强制性，“好的方面就是各个机构都能按照强制性执行，公众如果发现它哪个地方没有公布就能直接要求公布，不再掖着藏着。不好的方面，强制公布后有可能会导致某些机构用各种固定参数来进行排名，有可能使那些小型基金会出局，不利于其发展”.刘文奎说。

　　中国青少年基金会秘书长涂猛表示，对这项制度期待已久。“目前，中国社会公益组织的类型比较多，有公募非公募的，公募中有官办民养即没有财政拨款的，有纯民间的等等。我们期待标准的制定要区别化、类型化。推进社会公益机构的信息公开要有强制性。在公布了信息公开的标准后，还需要将信息公开与其他制度相配套，如年审制度。信息不公开到某种程度，可以年审不予通过，让其关门歇业。”涂猛说。

　　去年，中国青基会专门成立信息披露研究小组，研究提升中国青基会信息披露的内容和规则，制定实施计划。他们要将这个计划与民政部的“公益组织信息公开制度”相对照，力争政府要求的全部能做到，并高于政府标准；同时，也要听取同行的意见，吸取同行们的经验。

　　中国儿童少年基金会秘书长陈晓霞表示，对于《制度》出台中国儿童少年基金会一定会进一步严格执行法律法规，继续发扬内部自律，让基金会在阳光下运作，做到让捐赠者放心、受助者开心、工作者安心。把捐赠者的关爱和意愿，通过公开透明、科学高效的慈善服务，帮助需要帮助的孩子，取信于公众，取信于社会。

　　用法律来取代行政指令监管社会组织的发展可以说是众望所归，与此相呼应，《慈善法》的脚步或许也会加快。

　　代表以提案促《制度》出台

　　王名：信息公开是基金会铁规则

　　■ 本报记者 张雪弢

　　《公益时报》：日前你在接受采访时提及的《公益组织信息公开制度》草案进展到哪个步骤了？

　　王名：这份草案暂定名称叫做《公益组织信息公开制度》。2011年9月，我们受民政部民间组织管理局委托起草草案，原来是希望去年能够出台。两会上的提案，也是为了推动制度尽快出台。

　　《公益时报》：这项制度的具体定位是什么？

　　王名：这项制度就是针对公益组织的信息公开，定位一定要落在组织上。什么是公益组织，就是基金会和以公益为宗旨的其他的社会组织，包括公益性的社团和民办非企业单位。公益组织的概念在我们的现行法规里是有明确定义的，即财税部门通过免税资格认定的这类基金会和公益性社会团体，公益性的民办非企业单位。

　　《公益时报》：草案具体涉及哪些内容？

　　王名：目前具体的还不能说。这份草案共有五章三十七条，第一章总则，第二章信息公开的范围和内容，第三章信息公开的方式和程序，第四章是监督与法律责任，第五章附则。整体上按照一般的行政法规的基本结构。

　　《公益时报》：我们是按照怎样的依据来制定这项制度的？

　　王名：这个制度的依据一是理论，再一个是借鉴了一些相对成熟的做法。制度框架基本上是借鉴了美国和中国台湾地区的做法。美国的相应制度有明确的规定且很细致，而台湾地区的制度和内地在文化等方面可比较性较强。从制度建设角度上说，我们并没有参照美国。我们是根据现行的《公益事业捐赠法》和其他相关行政法规来制定这个制度。

　　《公益时报》：现行的法规也有对信息公开的要求，为什么还要专门制定这样的制度？

　　王名：到目前为止，我国关于信息公开的法规只有《基金会管理条例》的第五条--“基金会依照章程从事公益活动，应当遵循公开、透明的原则。”并没有任何具体的规定。

　　公开的基本原则，包括最大透明度原则、合理性原则等在现行的法规中没有的规范。公开的基本要求是真实、准确、完整、及时、便捷，这是信息公开的基本要求，相关制度里也没有明确的规定。

　　事实上，《基金会管理条例》出台后就应该尽快出台信息公开制度，信息公开是基金会的铁规则，没有商量。如果能够在慈善事业法里专门明确慈善组织要信息公开，然后再用制度细化，这样会更好。

　　《公益时报》：新的规定对信息公开怎样要求？

　　王名：基金会的信息公开应该分成两类，一类是主动信息公开，一类是叫依要求信息公开。

　　组织信息、治理信息、财务信息、包括受薪理事和年薪最高的员工的信息，还有募款募捐信息、交换交易信息、保值增值活动等都是必须要公开的基本信息。要把信息公开核心的东西都放在里面，包括和政府合作的信息公开、和企业合作的信息公开、公益组织和企业开展商业活动的信息公开、涉外活动的信息公开、信息公开的具体方式。另外，还有一类是依申请信息公开，就是公民提出要求，公益组织可能适当收费再进行答复。

　　新的规定还涉及公开的成本支付的问题、监管主体的问题、监管平台的问题、行业自律的问题、信息如果不公开的处罚问题。

　　《公益时报》：信息披露的平台问题怎样解决？

　　王名：我们在制度里建议，由登记管理机关建立一个公益组织管理信息平台。这个平台作为监管者登记管理机关建立的平台，一定程度上是一种公信力的象征，是很重要的一个环节。