国际NGO在中国

瓦上雪

国际NGO的起源

我们用NGO和INGO作为第三部门的一个宽泛的称谓，正如高飏(编者注：中国发展简报创刊编辑)所指出的，NGO这个概念在第二次世界大战以后，因为联合国的使用才活跃起来。联合国是由各国政府组成的组织，需要邀请其他一些机构作为会议和活动的观察员，为了区别起见，把这些机构称为NGO。一段时间以后，基金会、救济组织和网络、互助协会等远远早于联合国成立的组织，也纷纷开始采用NGO这个词来称呼自己。

从1874年到1914年，注册的国际NGO的数量从32个增至1083个，其中包括国际红十字会和国际奥林匹克委员会。到了20世纪，特别是第二次世界大战以后，国际NGO的数量猛增，并且在国际事务中承担起显著的作用。今天，国际NGO的数量已经达到13000个，其中有1/4是在1990年以后涌现出来的。1948年，联合国宪章正式承认国际NGO在经济和社会理事会(ECOSOC)中的咨询地位。国际NGO在从气候变化到国际贸易等系列领域的重大全球会议谈判中发挥了举足轻重的作用。

这里所提及的国际NGO，主要是指在发达国家注册并拥有员工和办公室的正规组织，在中国和其他国家都设有项目和(或)办公室。它们具有不同的传统，秉持不同的价值观，通过不同的途径来实现他们的使命，力求解决人道主义和社会问题，寻求减少现代化、工业化和全球化所引起的社会和环境问题的途径。为论述的有效起见，我们主要聚焦于发展领域中的国际NGO，因为它们更可能会在中国这样的发展中国家开展项目。

国际NGO在中国的背景

在1949~1978年间，中国与国际社会的接触很少，与国际组织和NGO的合作也非常少。改革开放以后，这种局面开始转变，中国逐渐广泛参与国际社会的各种活动，也开始欢迎国际社会对中国发展的支持。早在1978年，联合国开发计划署和世界银行之类的贷款机构和紧随其后的国际NGO，就开始在中国运作。

在20世纪70年代后期，中国的民间社会开始成长，社会资源从“单一的政府管理结构”流向“多元社会结构”。有政府背景的NGO(GONGO)开始在20世纪80年代出现，并与多边机构和国际NGO开始合作。到了90年代早期，中国草根NGO开始蓬勃发展，各种面貌和形式的NGO为公民社会部门增加了丰富的多样性和复杂性。

1988年，福特基金会成为第一个获得在中国特殊运营许可的国际NGO。基金会的中国项目主任彼得·盖特纳与国务院谈判，希望将其置于中国社会科学院的管辖之下。仿效福特基金会的模式，北京逐渐形成了与外国机构进行项目合作的做法。

全球公民社会的成长影响了NGO在中国的活动，中国在国际社会中的作用也在继续发展壮大。全球化使中国在其决策中更多地考虑到国际因素，因为中国的行动对国际社会产生了比以往更大的影响。国家和社会之间的关系在变化，特别是当中国接受国际规则并努力更多地参与国际社会之时。

中国在2001年加入世贸组织是其发展进程中参与国际社会的又一个里程碑。从此以后，中国与国际社会的互动更加复杂和多维。在这个领域，中国的影响力不断增长，也更多地参与到国际社会中来，越来越多的全球化公民社会的力量进入中国，与中国国内的力量共同解决中国发展所面临的各种挑战。

全球公民社会影响中国最引人注意的例子也许是1995年在北京召开的联合国第四届世界妇女大会。这个大会被公认为中国公民社会发展的转折点。随着NGO的术语进入公众话语，在世界妇女大会后的几年中，NGO的政治环境变得越来越友好，在中国的国际NGO、政府NGO以及草根NGO如雨后春笋般蓬勃发展起来。

根据最近的一项统计，在华国际NGO有1000~6000个不等。清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜估计，在中国的国际NGO，包括注册的和未注册的，大概在1000~2000个。据清华大学的公共管理学院副院长王名的估计，截至2005年，中国的国际NGO的数量在3000~6000个之间。其中2000个基金会，1000个实施机构，2500个商会，1000个基于信仰的组织。

在华国际NGO的最详细数据来自《中国发展简报》的国际NGO名录，列举了200多个国际NGO。该目录最初发表于2005年并在近期得到了更新。目录中提供的数据虽然不能作为对国际NGO数量的最终统计，但是很有参考价值。虽然目录只包含了少部分在中国的国际NGO，还不是很全面，但是它告诉了我们国际NGO进入中国的时间，其工作领域以及所属国家。

表1列举了1980~1990年中国国际NGO的稳步增长，以及在1995年世界妇女大会以后的显著增长。1995年后的发展趋势也经常被其他学者提到。国际NGO在中国的数量在最近10年继续增长，但是在1990年代末期有所减弱。根据表2，最活跃的国际NGO来自环境保护、公共健康和教育等领域。而大部分的国际NGO都来自美国，位居其次的则是香港和英国(见表3)。

表11978年以后进入中国的NGO数量。单位：个

表2目前在华国际NGO的主要活动领域。单位：个(请注意，这个表格在下面一页有接续，英文原文是横排的，所以能够接到一起，我们排版时考虑一下处理方式)

表3在华国际NGO的来源国家/地区。单位：个

中国政府的国际NGO政策：艰难的共存

在“改革开放”时期，中国政府对国际NGO的态度和政策是默认其存在，但是回避制定系列的政策和法规来承认其存在的合法性。政府认为国际NGO在资金、人力资源、技术、专业知识等方面对中国的某些领域面临的发展挑战提供了支持，并且为救灾提供了援助。

另一方面，政府对国际NGO的作用也很谨慎，因为它们是获得国际资金的潜在竞争对手，而且它们也代表着不同的价值观，尤其是那些推动民主和“西方价值观”的国际NGO。这种对国际NGO的怀疑在2004年前苏联加盟共和国乌克兰和格鲁吉亚发生“颜色革命”后变得更为明显。

在缺乏管理的情况下，国际NGO找到了在中国工作的不同途径，有的在工商部门注册为外资企业的代表处，有的以非注册状态与中国本地的合作伙伴开展项目。直到20世纪80年代后期，民政部才出台了针对国际NGO的内部指导意见，该意见申明，虽然国际NGO还缺乏法律地位，官方不应干预或阻止其开展事务，除非它们威胁到了国家安全和社会稳定。

1980年以后，中国政府开始逐渐建立法律和法规，以便管理本土和国际的NGO。与对本土NGO的管理相比较，对国际NGO管理规定缓慢得多，而且远未成体系。首个也是目前仅有的针对外国商会这种国际NGO的国家管理条例——《外国商会管理暂行规定》颁布于1989年。

除了外国商会管理条例，仅有的针对国际NGO的其他规范是2004年颁布的《基金会管理条例》，以及2010年云南省颁布的管理条例。后者为国际NGO提供了通过备案手续获得合法地位的途径。

2004年的基金会管理条例第一次允许国际NGO在中国注册办公室。依据该条例，国际NGO需要找到一个愿意负责监督它们的业务主管单位。它们可以从事公益项目，但不能在国内进行筹资和接受捐赠。到2008年，只有11个国际基金会按照2004年的管理条例完成注册。之后，这个数字提高到14家。[1]一般来说，这些已经注册的基金会都有很好的关系网，对于其工作范围有清楚的界定，而且能找到主管单位。

2009年12月，云南省政府颁布了管理国际NGO的系列条例。除外国商会条例以外，云南的管理条例被认为是专门针对国际NGO的首个管理条例，并且被某些观察员认为是在全国范围内管理国际NGO的模板。

这个新的管理条例要求国际NGO在省级民政厅和外事部门备案。虽然它没有承认国际NGO的“法人”身份，但是被认为是实现这个目标的过渡法案。云南的国际NGO在采访中表示，它们欢迎这种近似获得法律身份的机会，但是在执行的过程中也遇到了问题，部分条例有过多的限制。例如，备案的国际NGO必须与中国本地已注册的合作伙伴开展工作。云南省民政厅网站上最近公布了29个按照这个新的条例备案的国际NGO。

在颁布管理条例的同时，中国政府还在中央和地方建立本土机构，作为政府和国际NGO之间的中间机构。1985年成立的国际民间组织联络处和1992年成立的中国国际民间组织合作促进会都归商务部下的中国国际经济技术交流中心监管。部分省市，如云南、安徽、北京也成立了自己的NGO协会，以便与国际NGO开展工作，它们通常都归省级的商务部门监管。中国国际民间组织合作促进会和这些省级协会为国际组织在中国开展工作提供了平台。

由于没有合法身份，国际NGO在工作中十分谨慎低调。政府方面目前缺乏为国际NGO建立管理框架的理解力和资源。民政部门，特别是地方民政部门人手不足，并不希望阻止国际NGO(向中国)引入发展援助和支持。当局还不知道如何通过微妙的立法来支持某些国际NGO，同时阻止另一些国际NGO在敏感领域的工作。

随着越来越多的国际NGO来到中国并进入这个未规范的空间，中国政府的态度在这些年也发生了改变。2004基金会管理条例和2010云南省条例表明中国政府在更好地管理国际NGO方面逐步取得了进展。如果云南省管理条例是个信号，我们可能在不久的将来会看到国家管理条例的出台，这样国际NGO将广泛地获得在中国的合法地位。

国际NGO在中国的作用：合作、策略影响和培育公民社会

为促进发展而来到中国的国际NGO，关注那些向中国的弱势群体提供援助、协助和服务的组织，并帮助中国面对发展中的各种问题。就宗旨而言，就是解决他们在中国所从事的特定领域面对的挑战，以此实现其使命。就方法而言，国际NGO需要制定出完成其使命的最佳战略。这意味着需要寻找本地的合作伙伴，与它们共同执行项目，从而实现共同目标。

协作的两个不同的战略和模式是：①政府和企业决策者自上而下的政策；②与地方政府和社群、学术团体及中国NGO的自下而上的合作，以便借此推进参与式管理和促进公民社会的发展。这两种模式互相独立，在某些情况下是同时进行的。一个涉及国际NGO推动1990年代村民选举的早期例子是，美国的NGO，如卡特中心、国际共和研究院以及福特基金会，通过提供资金、培训和技术、方案支持，参与了村官选举的实验。

世界自然基金会(WWF)是早期进入中国的国际NGO，中国政府在1980年邀请其来到中国协助保护大熊猫的工作，WWF开创了跨部门合作的例子。在三、四年前，WWF与商务部开展了一项“中国全球化”的项目，该项目对在海外投资的公司制定环保指南。WWF还向不同的政府部门提交报告并希望这些报告能产生影响力。例如，WWF刚刚向国家发改委和中国政府高层提交了一份可持续矿业开采准则。为了产生更大的规模效应，类似于WWF的国际NGO越来越多地寻求与中国政府部门合作，以便影响政府倾向和政策。

国际NGO与中国政府合作的另一个例子是福特基金会与中央编译局的合作。福特基金会中国代表处的托尼·谢在1995~1999年间，与渐进政治改革的推进者、中央编译局的俞可平，就福特基金会在20世纪90年代所资助的几个地方管理改革的项目进行过合作。该项目最终在推进地方政府的透明度和问责制方面获得了成功。中国政治和经济比较中心(编译局管理该项目的分支部门)对地方政府的奖励和认可是个成功的例子，这个项目在鼓励非政府人士对政府管理水平进行评估和判断方面是无可比拟的。

国际NGO也与企业开展了合作，以影响其倾向和行为，尤其是当企业拓展到地区性和国际性市场的时候。有一些国际环保NGO正在与中国公司合作，以确保这些公司以负责任的方式在海外市场取得产品。WWF对环境影响较大的产品进行评定，并要求那些全球化的公司重新规划这些产品的可持续发展。此外，大自然保护协会正在与中国的国有企业合作，以便影响他们在缅甸的投资策略。

国际NGO在与地方政府机构、社团和中国NGO的合作中，对鼓励公民参与决策和推进公民社会发展起到了重要作用。作为许多国际NGO在中国工作的首选之地，云南省提供了在地方进行这种合作的出色案例。20世纪90年代中期，国际NGO来到云南，它们通过自下而上的方式寻找合作者并资助草根组织，以便推动大众参与。它们也与当地政府及有政府色彩的NGO合作，从而影响了当地政策的制定。

对福特基金会捐助中国的个案研究表明，国际NGO在建设中国公民社会方面发挥了极其重大的作用。福特基金会对中国NGO的资助自上世纪80年代末以来有显著增长，而从90年代后期开始，建设公民社会所占的投入份额越来越大。

国际NGO支持中国公民社会发展的另一个例子是美中关系委员会的公民社会项目。这个项目关注中国公民社会的两个领域：环境和教育。项目资助来自亨利·卢斯基金会。环保项目为中国公民参与环境政策制定的跨国互动提供了途径，而教育项目则倾向于推动网络的形成。

在最近几年里，中国的GDP和生活水平持续增长，国际NGO发现，自己对中国的杠杆作用和影响力发生了变化。某个知名美国基金会的成员表示，国际NGO的影响力和杠杆作用在削弱。国际NGO在中国开展活动之初，中国的发展需求很大，只有少部分外国资助在长时间内面对着这些需求，所以中国对国际NGO持欢迎的态度。目前，中国已经越来越独立于外国资助和外国资源。正如这位基金会成员所指出的，现在国际NGO的作用已经改变为缩短中国和国际社会的距离。中国现在已经是国际社会中平等的一员，而不仅仅是外国援助的接受者。中国已经开始向资助者的角色转变并且为国际社会的发展贡献出更多的力量。

面临的束缚和挑战

当国际NGO在中国大步跃进，并且为中国的发展和推进公民社会做出显著贡献的同时，它们在工作中也面临着重大的束缚和挑战。一方面，政策和法律环境仍然不利于国际NGO的发展。在国际NGO组织涉足“颜色革命”以后，中国政府还没有完全消除对其动机的疑虑。2009年12月，国家外汇管理局对进入中国的外国资助制定了更严格的法规，表明中国政府开始更多地监视和关注由海外国际NGO资助的活动和组织。

缺乏明确的法律和法规反映出中国政府对国际NGO的矛盾态度，这仍然是国际NGO所关心的主要问题。最近，在由北京NGO主持的关于国际NGO和中国NGO合作的一个圆桌会议上，讨论的国际NGO所面临的最主要问题仍然是注册问题。对国际NGO的采访表明，2009年国家外汇管理局的法规和云南省政府要求国际NGO备案的法规被认为是对国际NGO的工作特别是他们与中国本地NGO合作的密切监督。

同时，自2010年以来，中国政府做出了协调一致的努力来与国际NGO接触，并通过每年举办欢迎活动来打消国际NGO的顾虑。政府在欢迎辞中特别提到了希望国际NGO参与的领域，包括传统的教育、扶贫、助残、儿童等等。这些信息似乎表明，在缺乏明确的管理国际NGO的法规的情况下，只要在准许的范围内开展工作，国际NGO在中国仍然是受欢迎的。

国际NGO在与中国NGO的关系上也面临着不足和挑战，双方的关系不对称并充满了竞争。一方面，一些国际NGO与草根组织合作并提供资助；现实中的另外一面，是许多运作型的国际NGO，与国际资助型基金会的做法相反，是在与本土组织竞争资金、人才和志愿者。

由于具备明确的使命和对非营利身份的认可，许多国际NGO在获得资助方面比中国的NGO更有优势。相比之下，中国的草根NGO缺乏足够的经验、影响力和资源来运作大规模的长期项目。本土NGO也在取得全球公民社会的发展趋势和方法方面缺乏信息渠道，在管理非营利组织的专业和伦理标准上也缺乏足够的理解，因此无法有效地设计项目方案，以履行其使命。两者之间的不对称关系不仅导致了资金分配的不平等，也阻碍了国际NGO与较小的草根NGO的合作关系。

最后，面对中国在世界上迅速变化的地位，国际NGO必须应对越来越多的挑战，调整其使命和策略。20世纪80年代，当国际NGO刚刚来到中国时，它们面对的是一个相对封闭的贫穷国家，在其经济现代化方面高度依赖外国资本、市场、技术和专业知识。而今天的中国已经发生了极大的变化。现在，它通过许多途径与国际社会联系，并且与全球经济和社会高度地相互依赖。

中国正在进入中等收入国家的行列，不再被国际社会看作是需要国际援助和支持的国家。当国际援助逐渐从中国撤离，国际NGO正在通过与政府、商业机构和NGO的合作重新定位自己在这个新环境中的位置，以便扩大它们新意识到的国际影响力，并以负责的全球利益相关者的态度开始工作，在非洲这样的欠发达地区尤其如此。除了仅仅向中国国内发展提供资源，国际NGO目前正在将其重点转移到将国际发展技术、知识经验传授给中国伙伴，以重新确定它们对欠发达国家进行发展援助的方法。这改变了国际NGO与中国伙伴之间的关系，由资助方与受助方的关系变成了战略关系，双方在其中都更加平等。

举例来说，以前培训国际志愿者来中国的英国志愿服务组织，现在已经改变了战略，转而培训中国志愿者到非洲这样的欠发达地区服务。另一个例子是世界自然基金会与中国政府和商业机构合作建立海外投资的可持续方针，减少碳排放量。最后，盖茨基金会将其战略从“ChinaforChina”转为”ChinafortheWorld”，正在努力利用中国独特的研发能力，以便开发更好、更便宜的药品、诊断技术、疫苗和农产品，以解决发展中国家最紧迫的健康和发展问题。

结论：国际NGO在中国的未来

自改革开放以来，随着本土NGO的快速成长、中国财富的增长和国际影响力的提升，在华国际NGO的作用已经大大改变了。初来中国之时，国际NGO带来了中国所需要的资金、技术、知识，更重要的是，它们期望应对中国发展所面临的广泛挑战。中国公民社会的成长、财富的增加和国际影响力的提升改变了一切。国际发展组织，如全球基金，虽然还没有完全撤出中国，但已经开始减少对中国的资助。与此同时，中国的NGO、企业和政府正在完善它们自身的经验、理念和模式，希望在这个快速全球化的世界得到更平等的对待。

同时，很多情况也还并没有发生变化。国际NGO仍然面临不确定和不明晰的管理环境，这个局面在20世纪80年代以来只有很小的变化。最近几年，在管理环境方面有推进的迹象，但进展不大并且不稳定。但是，尽管有这些挑战，国际NGO依然对解决中国的许多发展问题做出了杰出的贡献，这包括传授思想、知识和来自发达国家的最佳实践，这些国家已经经历了类似的发展问题。

从这个意义上说，国际NGO与国际私营部门一样，在传输资源和知识以帮助中国赶超发达国家和达到更高的生活水平方面，已经起到了重要的平台作用。它们通过与不同利益相关者群体的合作，下至草根NGO，上至中央政府部委，完成了这个使命。为了解决发展中的问题，它们既自上而下地影响了政府和企业决策者的倾向和策略，也自下而上地推动了参与式管理和公民社会的成长。在未来，随着管理环境逐渐改善，中国在国际社会的影响力和地位逐渐提升，国际NGO在中国的战略无疑会发生改变，但是它们的角色会继续取决于其采用的合作方式以及参与公民社会的投入程度。

(作者谢世宏(ShawnShieh)，中国发展简报英文主编；柯思林(SigneKnutson)，中国发展简报访问研究员。翻译：聂传炎，张菁。审订：付涛。本文由《国际NGO在中国》一文摘要编辑而成，注释略。原载《2012慈善蓝皮书》，社科文献出版社，2012年。对原文感兴趣的读者可联系：shawn.shieh@chinadevelopmentbrief.cn)