政协委员王名：《慈善法》应规制公权力审慎地进入慈善

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来源：《中国慈善家》7月刊，原文标题《王名：《慈善法》应规制公权力审慎地进入慈善》

       国家层面的慈善制度建设严重滞后
       《中国慈善家》：近几年，中国的公益慈善发展很快，政府也不断出台积极政策，但前不久你说中国在这个领域的制度建设几乎不成体制，真有那么滞后吗？
       王名：慈善的制度规范有国家层面、组织层面，我上次是讲国家层面的制度规范。这个层面有一些制度，但主要是对体制内组织的规范，并不面向全社会，而且非常粗线条。针对社会力量参与慈善的制度也有，但不多，除了2004年颁布的《基金会管理条例》，还有民非、社团的几个条例，1999年出台的《公益事业捐赠法》很有创意，但一直未能施行，立法方面基本就这些。
       《基金会管理条例》尽管也有很多问题，但我认为它具有里程碑式的意义。在它之前，是1988年颁布的《基金会管理办法》，仔细研究一下就能发现，它真正想规范或者真正想保障的还是体制内的慈善力量。
       《中国慈善家》：在这几个条例出台前，靠什么推动社会力量参与慈善？
       王名：早期是通过体制。上个世纪八十年代，很多农民没有启动资金，无法实施联产承包责任制，于是政府一个村一个村地发展农村合作基金会，它的基本方式就是向社会募集资金，以公益慈善的方式解决农村问题。后来成为全国运动，募集的资金有十几亿，规模相当大。
       那个时候没有立法，体制本身就是制度，就是资源，通过这种资源和制度动员社会力量参与慈善事业。最典型的就是邓小平作为中顾委主任，出面捐了3000块钱给希望工程，作为一种体制，同时也是一种道德的力量，来动员社会资源。这是中国慈善事业发展的第一个阶段，有其历史的必然性和必要性。准确地说，这个阶段一直延续到《基金会管理条例》颁布。
       《中国慈善家》：这个条例颁布之后，出现了哪些变化？
       王名：首先是体制外的慈善力量迅速发展，出现了一批“黑马”，到了第二个阶段。我认为这是历史性的进步，就是老百姓也可以办基金会了，虽然注册的门槛很高，但以前有钱也办不了。另外，条例颁布前是以公募基金会为主，现在非公募基金会已经远超公募基金会，社会组织成为慈善的主体性力量。这种制度为社会力量参与慈善事业提供了很重要的保障。
       《中国慈善家》：社会组织经历了怎样的发展过程？
       王名：和慈善事业一样，也经历了从体制内到体制外的过程。早期的社会组织，包括社团、民非、早期的基金会都是体制推动。我认为一个标志性事件是1995年召开的世界妇女大会，同期还召开了NGO论坛，我们开始注意到有一种社会力量叫做非政府组织，而且地位不可低估。九十年代中期以后，中国出现了大量非政府组织，有很多是做慈善活动的。这些组织更多是从项目的层面来推动慈善事业，有的项目往往调动全国、全球的公共资源，用于解决特定领域的社会问题。
       还有一个是草根层面。这种项目很多是从国外引进的公益模式，境外非政府组织发挥了很重要的作用，像乐施会、基督教救世军，他们有的是面向贫困儿童，有的是面向生态环境保护，有的面向沙漠治理，各种各样的。我们做过很多这方面的调研，比如艾滋病、结核病以及被忽视的罕见病人群，有些NGO做了长期的努力和工作。
       《中国慈善家》：缺乏制度规范，对于社会组织来说非常棘手，而且风险不可控。
       王名：前几年，很多媒体报道公益慈善领域的事件和问题，我们去批判这些组织和个人的时候，有一定道理，但回过头来要思考，当时的法律哪里去了？维持一个大型的公益项目，除了内部的组织性规范，乃至个人的规范之外，还需要有外部的、刚性的法律规范，而我们基本上没有。在没有外部制度规范的情况下，这些组织其实已经做了很多努力。比如青基会，他们会说没有任何要求给我，我是按照我的理解，甚至按照基本伦理来做事的，在一定意义上，我们已经做得最好了。但还是出现了问题。
       《中国慈善家》：但在同样的制度条件下，有些项目或者组织也做到了长治久安。
       王名：组织在其中发挥的作用比法律的作用更大，包括大型项目也是这样。像希望工程这样的全国性项目，制度的作用是来自于法律，还是来自于组织？我觉得主要还是来自于组织。希望工程要从政治层面考虑它的规范性、有效性、透明度，很多东西跟法律没有太大关系，尤其是早期。现在有关系了，因为相关的立法要求越来越高。

       当前是社会领域整体立法的重大机遇期
       《中国慈善家》：十八大、三中全会以后，你一直提希望建立一套适应深化改革、市场经济的慈善公益法律体系，那么应该从哪些方面入手？
       王名：理想的状态是先进行顶层设计。但现在谈顶层设计有点脱离实际，当前最紧迫的问题、最有可能实现突破的制度建设就是慈善法，它不可能解决所有的问题，但有可能在总体上提出一个新的框架。具有统合性、一般性或者很强的整体建构性，我觉得这是大家对慈善法的主要期待。但是光有慈善法还不够，在最近两年的全国政协会议，包括去年俞正声出席的政协双周协商会上，我都提到社会组织基本法，后来跟民政部、全国人大法工委沟通，他们也认为这个法律非常重要。
       从相关部门传递的信息来看，这两个立法的可能性最强。从全面深化改革的角度来理解、把握社会领域的整体立法，当前是一个非常重大的历史机遇。公益慈善领域，目前基本上无法可依。已有的法规正在转型或者修订，新的东西又没有出来。
       《中国慈善家》：如果这两部法律并行推进，它们相互之间是什么关系？
       王名：在慈善法讨论初期，我一直强调不要把它做成一个促进法或者一个专项的法律，而是一个基本法，能够为后续的一系列立法留出足够的空间。最近我了解到，今年可能会启动社会组织基本法的立法议程，民政部还专门开了一个座谈会。所以，如果可能的话，慈善法还是不要作为一个基本法，它的作用应该由社会组织基本法来承担。
       如果没有社会组织基本法，慈善法能够起到一定的基本法的作用，但是前者面对的是整个社会领域，除了慈善，还包括相当一部分非慈善的事业。如果有这样一个法律，我觉得对于整个社会领域的全面深化改革，会起到一个纲领性的作用、总体建构的作用。它能够覆盖社会领域一般性的主体，哪怕是一个粗线条。
       《中国慈善家》：据你观察，慈善法今年能出台吗？
       王名：我觉得很有希望。我理解的一些慈善法关键问题基本上都突破了，9、10月份有可能拿出来。
       《中国慈善家》：也有人认为中国慈善发展落后并非是立法的落后，而且在国家、政府与社会的边界等基本概念没有厘清的情况下出台慈善法显得仓促，会适得其反，你怎么看？
       王名：横向比较，中国的慈善事业跟发达国家，哪怕跟印度相比，都有很大差距。但这里有时间落差，比如美国的慈善事业是从十九世纪七十年代发展至今，而中国才多少年？而且美国的慈善是从民间发展起来。立法的作用，一个是规制，一个是保障。慈善法要为社会力量进入慈善提供平台和制度保障，体制推动的慈善事业不能叫做慈善。
       我们为什么非常积极地参与慈善法的起草？就是希望它不要本末倒置。慈善法立法的时候，我们非常明确地提出：政府是慈善事业的推动者、促进者，但不是慈善事业的主体。这个概念非常重要，不通过立法，真做不到。现在慈善事业的种种乱象，都跟政府直接主导有关系。政府没有很好地规制、促进慈善事业的发展，反而把慈善做成了税收的第二大来源，这是很大的问题，应该通过立法来规制公权力审慎地进入慈善。如果没有慈善法，很多事是做不到的。
       《中国慈善家》：通常认为，和传统的官办慈善相比，现代慈善应该属于民间社会，所以有很多去行政化、去垄断化的声音。但是，如果进行去垄断化改革，官方可能每年要损失数以千亿计的善款支配权，你如何看待这种触及规则制定者切身利益的改革的前景？
       王名：首先要破除一个观念，慈善不只是一种货币单位。我们讲到美国慈善的时候，说美国有几千亿，中国有几百亿，我觉得这是一个简单的计量问题。我们要看的，是美国的慈善事业发达表现在什么地方？表现在人人参与，形成一种社会场域。这个场域在改变人心、改变整个社会，形成了一种人人向善的氛围。中国的慈善事业正在形成，朝这个方向努力，立法和制度安排应该有利于这个模式。
       我个人并不是排斥体制内的慈善资源，我觉得体制内的一些慈善资源可以动员，比如国企。国企为什么不可以参与慈善？而且国企的慈善资源，不能只看到它的捐赠。如果大量的国企员工可以参与志愿服务，不是很好的一件事情吗？如果让国企、事业单位，包括市场的资源都能进入慈善，它会带来多大的变化？
       在社会转型期，尤其在一些重大的领域里，国企、事业单位、党政系统还占据着很重要的地位和大量的资源，如果他们不进入慈善，那么慈善还是边缘性的事业。必须要认识到体制是参与慈善的一份重要力量。中国整个社会场域里，每个主体都能够关注、参与慈善，不论老幼、不论贵贱、不论大小都能参与慈善，我认为这是慈善事业发展的一种理想局面。

       我们需要反思，推动社会转型和社会进步的过程中，信仰的作用在哪里？
       《中国慈善家》：中国正在经历新一轮的社会转型。刚才我们是从立法、制度层面的建设去谈，从台湾和西方的经验看，文化和信仰也是很重要的因素，比如人间佛教、新教伦理。所以，中国的社会转型仅建立一套制度体系是否还不够？
       王名：慈善事业的发展还需要有文化根基。慈善文化有一个本原性的特征，它关乎人的精神层面的需求，我们视它为信仰性、灵性的需求。我们发现凡是真正做慈善的人，或有清晰的宗教信仰，或有类似于信仰的高尚追求。
       文化底蕴比较深厚的地区和人群，慈善活动就比较活跃，比如海外华侨、港台地区。在中国内地，我们发现，不同地区的慈善活跃程度不一样，一个重要背景是文化在各地的渗透性不太一样。这是一个很值得关注的问题，就是文化在推动慈善事业发展中的作用和影响。
       回过头来，我们需要反思，推动社会转型和社会进步的过程中，信仰的作用在哪里？我的理解是，具有一定宗教背景的社会力量是慈善事业不可忽视的力量。
       我最近在做一个宗教养老项目的研究，很有意思。我发现基督教、佛教、天主教、伊斯兰教，包括道教，都在做养老。为什么？养老是社会问题，是慈善问题，宗教进入，有什么样的意义？因为养老涉及到生命终结的问题，所以宗教的作用非常大，它有天然的优势。宗教力量积极地参与和推进慈善事业的发展，我觉得这是非常积极的一个方面。
       《中国慈善家》：把公益慈善放到社会转型这样一个大的背景下看，如果它改得好，中国会怎么样？反之又如何？
       王名：前些年我们一直在关注社会体制的创新和改革，为什么现在集中力量做慈善研究？我个人理解，慈善实际上是社会领域或者整个社会系统的公共部分，而且这个部分的影响可能至关重要，尤其在社会转型期。弱势群体最容易受到伤害和陷入苦难，而慈善是关注、保护弱势群体的。第二，慈善可以在不同的社会群体中建立沟通、理解，把一部分人的关怀、资源和另外一部分人连接起来。在这个意义上，慈善是社会转型中的内在纽带。当然，社会会不会分裂，不取决于慈善，但它可以使社会连接得更密切。
       19世纪末20世纪初，美国很多无产阶级革命家预言美国会发生社会革命，后来预言并未实现。有历史学家分析，慈善是一个非常重要的因素，它使得富人和穷人之间建立起相互理解、关怀的纽带，不至于使穷人揭竿而起，不至于使富人的财产被剥夺，因为富人已经把财产拿出来了。在社会变革的时期，慈善起到了润滑和连接的作用。
       《中国慈善家》：你曾经说过，担心改革还没有完成，中国的社会就已经溃败了。
       王名：现在的社会问题还是非常严峻，尤其是这个阶段。我觉得几个方面的作用都很关键，一是顶层设计，二是及时、必要地推进一些重要改革的进程。在社会转型期，体制的作用越来越弱化，慈善可以起到另一个跟体制相对应的作用，就是不同人群间的连接、融合。
       我们希望通过深化改革，改变一些很重要的制度安排，甚至从深层次来推进社会转型。但是这个过程需要付出很大代价，慈善可以化解一些社会冲突，减低一定的代价。从美国的经验看，可以在社会变革、社会转型时释放一定的社会压力。
       《中国慈善家》：有观点认为，社会组织基于兴趣和利益的横向连接，可以在垂直的国家管理体制坍塌时起到一定的缓冲作用，让社会更稳定。
       王名：没错，尤其是在移动互联网时代，慈善这种横向连接的作用会非常强。

       这几年，从中央到地方都在探讨社会体制改革，也提出了一些很重要的政治命题
       《中国慈善家》：包括公益慈善在内的社会治理体制改革，是否可以带动政治体制改革？
       王名：应该是朝着这个方向走。这几年从中央到地方都在探讨社会体制改革，也提出了一些很重要的政治命题，比如社会组织的政社分离、依法自治，还有释放社会力量，让社会主体发育起来，能够跟包括公共主体在内的其他主体相互合作和博弈。这种社会治理主体的再造过程也是政治体制改革的过程之一。
       《中国慈善家》：你曾说过，通过新公益、新体制来构成一个新的社会系统，这个概念的内涵是什么？
       王名：我们注意到，一些地方政府在推进社会建设和社会治理的创新过程中，腾出了一定社会空间，乃至政治空间，让社会主体发挥积极的作用，我们把它叫做社会共治。
       很多社会问题不是由政府独自面对，而是通过合作、协商、对话和深度融合的方式来面对。在社会共治过程中，政府也在相当程度地融入社会。以前它认为自己的职能是管理，后来认为更多的是提供服务，再往后认为自己的职能是创造条件让社会组织发挥作用。从管控、不信任、不合作，到主动提供服务、寻求合作，甚至到腾出空间让社会组织发挥作用，这个改变的过程包含着深度的共治理念，新社会实际上是在政府和社会相互融合中形成的。
       《中国慈善家》：你刚才提到的多元共治，我想起去年你提到慈善作为一项社会事业，正在被瓜分，或者正在逐渐地形成一种固化的利益格局，慈善正在被哪些力量瓜分？
       王名：目前，人们更多是从捐赠的角度理解慈善，有人就会考虑善款作为一种资源能否管控、归谁使用，这可以理解为是对慈善的一种瓜分。但在互联网时代，很难说慈善是你的还是我的。很多人想左右或者改变慈善，从发展趋势上来说，慈善不是谁能够左右的。恰恰相反，慈善成为了一种能够表达社会整体诉求甚至影响社会进程的一种力量，它能够左右社会。
       我们慈善研究院的愿景，用了《周易》里 “化成天下”的概念。这有几层含义，第一是说慈善是改变人的内心、价值观和信仰的力量；第二，慈善是一种可以作用于家、国和天下的软实力。它能够把一些看上去很坚硬的东西，比如社会矛盾，用慈善这种软的力量化解掉；第三，慈善让社会更向善，而不是向恶，它让每一个人都以尧舜为目标。除了慈善之外，其他的力量很难带来这种变化。

来源：中国慈善家